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用地不足の仮設住宅に初の3階建てを提案(坂茂建築設計)

2011年(平成23年)3月11日14時46分18秒(日本時間)、宮城県牡鹿半島の東南東沖130kmの海底を震源として発生した東北地方太平洋沖地震は、日本における観測史上最大の規模、マグニチュード (Mw) 9.0を記録し、震源域は岩手県沖から茨城県沖までの南北約500km、東西約200kmの広範囲に及んだ。この地震により、場所によっては波高10m以上、最大遡上高40.5mにも上る大津波が発生し、東北地方と関東地方の太平洋沿岸部に壊滅的な被害をもたらした。
今でも時折テレビで流れる3年前の映像。東北の東沿岸部を襲った巨大津波と、それに飲み込まれていく港町の姿や、福島第一原発での事故後の建屋や高濃度汚染水の処理の現状など、あの日と何ら変わっていない、時が止まったままの実態がそこには現実に存在する。

一方で、阪神淡路、東日本と立て続けに襲った大災害の後始末もままならないのに、すでに新たな脅威と向き合っている。東海、東南海、南海地震に備える影響が懸念される各地方自治体の防災、災害対策の必要性は日を追って高まってきている。この国は、何度大規模災害という怪獣に襲われなければならないのか。

東日本大震災から3年。その一部を要約し、今一度災害と向き合う国民一人一人の意識に訴えるべく、ここに提案する。

【被災地を取り巻く現状と復興・石巻市の場合】
被災地域は広範囲に亘り、全ての被災地の詳細を伝えるには紙面的に無理があるので、最も多くの死者を出した自治体である石巻市における平均的な復興過程と現在までの軌跡を辿る。

〈被害統計〉
直接死:3254人
災害関連死:229人
死者数の合計:3483人
行方不明者数:462人
避難者数:0
避難所数:0
住宅、建物被害(全壊数+半壊数):33378戸
仮設住宅建設完成戸数:7298戸 (完成度100%)
仮設住宅建設箇所(団地数):131箇所
※2012年10月末現在のデータ(復興庁)

震災前の時点での石巻市人口は、162822人であり、世帯数は60928世帯であったが、震災翌年に発表(総務省)された同市の人口移動は、-5459人となった。2013年10月末現在では、150364人となり、-12458人の人口減少である。震災前住宅、建物棟数約74000棟のうち、76.6%(56688棟)が被災し、最大避難者数は50758人(2011年3月17日)に上り、避難所数は最大で259ヶ所であったが、2011年12月11日に最後の待機所が閉鎖され、避難者はとりあえず仮設住宅への入居を完了している。

〈産業〉
漁港については、市内全漁港(県管理10港、市管理34港の計44港)が被災した。漁船は被災前の3230隻のうち85.5%にあたる2762隻が損失した。
水産物の地方卸売市場は、石巻売場、牡鹿売場ともに全施設が崩壊した。水産加工団地では、水産加工業・冷蔵倉庫の震災前企業数は84社であったが、大震災後、その63%にあたる53社が再開している(2013年8月末現在)。
港湾施設の被害は、石巻港で防波堤、岸壁、荷捌地などの港湾施設48箇所が被災し、地方港湾である雄勝港、金華山港、面浜港、荻浜港が地盤沈下によって護岸、物揚場の冠水及び岸壁、護岸の著しい損傷を受けた(被害額は162億600万円)。

農林業では、石巻市の水田面積(8850ha)の約20%にあたる水田が津波により冠水した。

製造業では、2599の企業のうち、浸水率が67.3%に上り(1749社)、全体製造品出荷額は、震災前の2009年度に3355億円であった(このうち食料品が28%、紙・パルプが27%)が、激減した。


震災後1週間の石巻市門脇町付近(東日本大震災写真保存PJ)

〈学校、病院など〉
石巻市で地震・津波で大きな被害を受けたのは、小学校が10校、中学校が4校、高校が1校、幼稚園が1園であった(全体数は小学校が43校、中学校が21校、高校(石巻市立)が2校、幼稚園(同市立)が5園)。これら大きな被害を受けた学校や幼稚園は、いずれも災害復旧整備計画対象校となり、他校の校庭に仮設校舎を建てたり、他校に間借りしたりしながら、移転や統合、現校舎での再開などの整備方針にしたがって整備されることになっている。
又、小学校のうち約半分の21校の校舎が被害を受け、うち15は流失等により使用できない状況であり、中学校の7、高校の1の校舎や付属建物が被害を受け、中学校の4つの建物が全く使用できない状況である。
更に、病院・診療所も大きな被害を受けた。石巻市立病院は損壊し、石巻市立雄勝病院は全壊し、石巻市立寄磯診療所は流失した。石巻市立夜間急患センターも使用不能となっており、雄勝地区においては民間含む全ての医療機関も流失して無医療地区となった。

〈復旧・復興事業と財源〉
石巻市では、2011年から10年間の復興中長期ビジョンとして2011年12月に「石巻市震災復興基本計画」(絆と協働の共鳴社会づくり)を策定した。これは、復興の基本的な考え方や、今後の復興に関する施策の展開、地区別の整備方針を定めるものであり、2011年度から2013年度までが復旧期、2014年度から2017年度までが再生期、2018年度から2020年度までが発展期と位置づけられ、更に、2012年12月に「石巻市総合計画実施計画(2013年度-2015年度)」と「石巻市震災復興基本計画実施計画(2013年度-2015年度)」を策定している。
石巻市は、その10年間で、主要な復旧事業費が4241億円(災害廃棄物処理事業2497億円、下水道等復旧事業673億円、漁港復旧事業399億円など)、主要な復興事業費が4441億円(防災集団移転促進事業1211億円、災害公営住宅(災害復興公営住宅)整備事業1001億円、下水道整備事業907億円、土地区画整理事業621億円など)と見積もり、総額で約1兆円強の復興事業費が必要と試算している。

石巻市の財政は、震災発生年度の2010年度までと比較して、どのように変わったかを見ると、2010年度の財政規模は666億円(一部震災関係費含む)であったが、2011年度は1799億円と約3倍に拡大した。通常会計支出分は657億円(2010年度)から540億円(2011年度)に減少しているが、震災関係分が9億円(2010年度)から実に1258億円(2011年度)に大幅に増加している。又、2012年度の財政規模は一層拡大し、2011年度の1.76倍の3181億円となり、殆ど変化の無い通常支出分に比して震災関係分は、2011年度の2.1倍の2635億円となっている。

このような財政規模を支える歳入は、復興財源としての復興交付金、復興交付基金繰入金、震災復興特別交付税などが充てられ大幅に増加するが、市税については、今後給与所得や企業業績の回復により増収は見込まれるものの、震災前までの水準に回復するには至らないとし、従って歳入総額に占める通常分の歳入は、非常に厳しい状況だという。

では、これらの予算措置の目的である復興事業はどのように進められてきたかを検証する(2013年上半期現在・震災がれき処理は除外)。

〈応急仮設住宅の整備〉
整備戸数が134箇所7153戸、空き戸数が238戸。入居者戸数は6915戸数、入居人数は1万5167人である。又、民間賃貸住宅の仮設住宅扱いの申請件数は7171件で、入居者件数は4740件、入居人数は1万2404人となっている。
〈被災市街地復興土地区画整理事業〉
新市街地形成のための区画整理事業と、制限区域・被災市街地復興推進地域の区画整理事業が行われる予定で、新市街地形成の計画規模は、6地区で、総面積123ha、戸数2744戸、人口7570人が計画されている。面積が最大の新蛇田(46.5ha)、及び新渡波(17.8ha)の2地区は、2014年度中の宅地供給開始に向けて造成工事が行われている。
制限区域・被災市街地復興推進地域(9地区)については、新門脇、湊北など宮城県知事により事業認可済みの地区(3地区)もあるが、事業認可を目指して関係機関と協議中の地区や、地元地権者の意向把握を行っている状況である。

〈防災集団移転促進事業〉
防災集団移転促進事業とは、災害が発生した地域のうち、居住に不適と認められた地域について高台や内陸部へ集団移転を図ろうとするものである。
具体的には、被災した宅地を自治体が買い取り、住居の建築を制限する一方、高台などの移転先に用地を造成し、敷地を被災者に譲渡または賃貸する。高台の土地を所有する地権者の同意が得にくいことや、高台地区の利便性が悪ければ移転に躊躇する人が増え、スピード感をもって事業が進まないおそれがある(自治総研通信423号参照)。
石巻市における防災集団移転地区数は47で、2013年10月末時点で全47箇所について、国土交通大臣の同意を得ている。移転対象戸数は6618戸、高台や内陸部住宅団地計画戸数は6454戸。
現在は、制度説明や合意形成の段階で、市職員を担当割で派遣し、移転者の同意や移転先地権者の承諾に奔走している状況である。

〈災害復興公営住宅〉
災害復興公営住宅への入居意向調査は、震災後2012年6月から8月にかけて行われ、対象となる世帯は1万3550世帯(防災集団移転促進事業対象世帯が6758世帯、それ以外の入居資格世帯が6792世帯)で、回答率は64.7%であった。市内入居希望実数は3630世帯(市街地2906世帯、河南・桃生24世帯、半島700世帯、石巻市以外の自治体195世帯)であった。しかし、未回答世帯が4800世帯あることから、当面の目標は引き続き4000戸とした。
市街地の状況は、用地取得済が2134戸、設計着手済が1138戸、工事着手済が477戸である。設計着手済については、宮城県代行、UR都市機構買取り等の手法を活用して、現在9地区において設計作業を進めている。
又、工事着手済については、新設の民間賃貸住宅を市が20年間借り上げ被災者へ供給する「災害復興公営住宅(借上型)」が南中里1丁目地区など5地区(149戸)ですでに工事着手している。うち、2地区の40戸が入居済みであるが、2013年度内に109戸の入居募集を行い、2013年度末には合計149戸が入居予定になっている。又、4地区(328戸)において県代行による工事協定を締結し、2014年度内に完成予定となっている。更に、2014年度から災害復興公営住宅の本格的な供給を目指し、2014年度末までの供給目標を1500戸とし、2015年度末までの供給目標を3200戸として整備を急いでいる。そして、2017年度末までには全4000戸が整備される予定である。
なお、現在、技術職員が不足しているため、災害復興公営住宅の建設にあたっては自治体発注が難しい状況にあり、石巻市の場合は市発注工事は行わず、宮城県代行、UR建設要請、民間買取り、民間借上げなど、多様な手法により整備が進められている。


集団移転促進事業概要(首相官邸)

〈道路・橋梁・下水道施設〉
被災した市道の延長は、約300Kmであったが、復旧工事が完了した市道の延長はおよそ137Kmである。掛った事業費はこれまで44億4700万円。被災橋梁の延長は計26箇所、1219mであったが、復旧工事が完了した橋梁の延長は5箇所、407mで、これまでに掛った事業費は2億3200万円である。道路・橋梁の復旧工事が完了した時点での事業費総額は166億円になる見込みである。
一方、公共の下水道は、被災した汚水管の延長は234.2㎞、処理場が2箇所、雨水管が32.8㎞、ポンプ場が8箇所で、復旧状況は、汚水管が47.6㎞、処理場が1箇所、雨水管は40.8m、ポンプ場が4箇所で、これまでに掛った工事費は46億7900万円である。総事業費は563億円が予定されている。

〈漁港〉
被災は市内全漁港に及び(県管理10港、市管理34港)、現在、県管理漁港の全港が応急工事を実施済みである。実施設計が整い次第、順次復旧工事を発注していく予定で、2013年9月末現在、県管理9漁港、市管理22漁港において発注済である。拠点漁港(18港)は今後4年から5年、拠点漁港以外(26港)は5年を目標に復旧予定となっている。

〈農業用地〉
石巻市の耕作水田面積8850haのうち、約2割にあたる1771haが津波により冠水した。その後、除塩対策工事が施されたことにより、2011年度は854haが作付され、2012年7月末現在では1099haの作付けが完了した(進捗率62.1%)。更に、2013年度の作付け予定区域面積は175haで、進捗率は71.9%になり、2014年度以降に進捗率100%を目指している。

〈小中高その他学校施設〉
大きな被害を受けたのは、小学校(10校)、中学校(4校)、市立女子商業高等学校、市立湊幼稚園である。
津波による校舎の水没や、校舎、体育館の3階まで津波が到達し、倒壊流出するなど、その被害は甚大であった。現在では、他の使用可能な学校の校庭に仮設校舎を建築したり、臨時的に併合したりして運営を行っている。今後は、大規模改修や建て替えを行って2014年4月からの開校を目指す湊中学校、湊小学校、渡波小学校や、2012年統合した大原小学校、谷川小学校、2013年統合の相川小学校、吉原小学校、橋浦小学校、大川中学校、川北中学校、移転新築予定の大川小学校などの計画がなされている。
なお、石巻市立女子高等学校と石巻市立女子商業高校は女子高等学校の被害が大きかったため2015年を目途に統合され、桜坂高等学校となる。


石巻市がイメージする水産物地方卸売市場石巻売場の再建(石巻市)

【仮設住宅の解消】
19年前の阪神・淡路大震災における仮設住宅の建設と解消の経験値は、広範囲に亘る被災地域と経済基盤が大きく異なる大都市圏と地方都市という今回の「被災地較差」を考えると、阪神淡路の教訓を十分に踏まえたとしても新たな問題が浮上してくることが予想される。
ほぼ都市直下型に近い断層地震を経験した神戸市では、建設仮設住宅を平成7年1月20日から順次着工し,平成7年8月上旬までに市内で29178戸、市外3168戸の計32346戸が建設され、平成7年2月15日から入居を開始し、平成11年12月全戸解消までの、4年10ヶ月の間、被災住人の仮の住まいとして役割を果たしてきた。


神戸市の災害公営住宅のシンボルHAT神戸(提供:大林組)

応急仮設住宅は、災害救助法により「自らの資力では住宅確保が出来ない被災者に対し簡単な住宅を建設し一時的な居住の安定を図る」ことを目的として建設されるものだが、阪神淡路の場合は災害の甚大さから、所得等の制限は設けずに被災者に提供された。当然、東日本大震災でも同様の措置が採られているが、神戸市の場合、出来るだけ住んでいた地域の近くで安心して生活できるよう公園や学校校庭なども含め、高齢者・障害者向けのケア付住宅、1K住宅等の市街地での仮設住宅確保を図った他、様々な生活対策、住環境の改善、高齢者の見守り、コミュニティ形成支援、災害復興恒久住宅への移転支援など、ハード・ソフト両面の対策が平成11年12月の仮設住宅解消まで続けられたことに対し、東日本大震災被災地では、津波災害の関係から、平地の多くを占める沿岸部には原則として建設を認めない方針で(宮城県の一部のみ、避難経路の確保と安全性を確認して許可)あるし、山がちの地形からその用地確保に手間取った経緯がある。更に、用地不足は恒久住宅への移転促進の足かせにも繋がることから、国は農地活用や小規模建設(一団地5戸程度~)も推進した。
災害救助法に基づく応急仮設住宅は、住宅整備完了の日から3年以内の期間で供与することになっているが、宮城県では、災害公営住宅等の恒久住宅の整備や自宅再建等になお時間を要する状況を踏まえて手続き不要で1年間延長することとし、既に供与対象の被災世帯のない七ヶ宿町、川崎町及び色麻町の3町を除く県内32市町村を対象として供与期間を現在の3年間に加えて更に1年間延長することを国と協議していたところ、平成25年8月30日付で承認された。


石巻市災害公営住宅整備計画(三陸河北新報社)

【東海、東南海、南海大地震に備えて】
定義:東海、東南海、南海大地震はいずれもプレート型地震であることが解明されている。日本列島の駿河湾あたりから四国沖に掛けて伸びる平均水深4000m程度の海溝(トラフ)がそれであり、北西に進んできたフィリピン海プレートがユーラシアプレートの一部である西南エリア日本列島と衝突してその下に沈み込む「沈み込み帯」に相当する。それは駿河湾の富士川河口付近を基点として御前崎沖まで南下し(駿河トラフ)、その後南西に向きを変え潮岬沖、室戸岬沖を通って九州沖に達する。その先は琉球海溝(南西諸島・奄美沖縄諸島の東を南北に走る)まで繋がる。その二つのプレートが衝突して海洋プレートが沈み込んでおり、南海トラフの各所では、東海、東南海、南海地震などのマグニチュード8クラスの巨大地震が、約100年から200年毎に発生している(東海地震は駿河トラフ部の震源域による)。又、これら三つの周期地震は、過去の傾向から高い確率で連動して発生することが指摘されている。この三連動型地震を「南海トラフ巨大地震」と呼ぶ。

内閣府防災対策推進検討会議・南海トラフ巨大地震対策検討ワーキンググループの最終報告では、もしも南海トラフ大地震が発生した場合、超広域に亘り強い揺れと津波が発生し、避難を必要とする津波は僅か数分で到達するとしている。その被害は、広域かつ甚大な人的被害、建物被害、ライフライン、インフラ被害の発生を予想し、膨大な数の避難者の発生、被災地内外にわたる全国的な生産・サービス活動への多大な影響として、被災地内外の食糧、飲料水、生活物資の不足、電力、燃料等のエネルギー不足、帰宅困難者や多数の孤立集落の発生、復旧・復興の長期化は避けられないものとなり、被害はこれまで想定されてきた地震とは全く異なるものと想定している。


津波想定CG(内閣府地震調査研究推進本部地震調査委員会)

向う30年以内に発生が予想される巨大地震(マグニチュード8~9規模)は、発生確率70%とし、正平地震(1361年)以降に起きた地震のデータを基に、次の地震までの間隔を88.2年と推定。前回、南海トラフで起きた昭和東南海(1944年)・南海地震(1946年)から約70年が経過し、残りは約20年となることから、「次の大地震発生の切迫性が高まっている」と注意を促している(2013.5内閣府地震調査研究推進本部地震調査委員会)。同委員会は、この巨大地震の被害想定を最大で死者約323000人と見込むが、この数値には現時点で実施可能な以下の最大限の防災対策を実施すれば、次のとおり相当数の軽減が可能となることも併せて指摘している。

※防災対策等の実施:
1.建物の耐震化率100%達成
2.家具等の転倒・落下防止対策の実施率100%
3.津波発生に対し、地震発生後即座に避難
4.津波避難ビルの活用
5.急傾斜地崩壊危険個所整備率100%
6.電気器具からの火災防止のための感震ブレーカー設置100%
7.初期消火資機材保有率の向上等による初期消火成功率の向上
8.ブロック塀・自販機等の転倒防止及び屋外落下物対策の100%達成

※上記対策実現による死者数の軽減
1.建物被害 約82000人→15000人
2.津波被害 約230000人→46000人
3.急傾斜地崩壊被害 約600人→0人
4.火災被害 約10000人→300人
5.ブロック塀等被害 約30人→0人
合計 約320000人→61000人